近年来，为改善国有资产统筹不够、使用效益不高等问题，切实提高资产使用效益，国家与地方相继出台资产盘活政策并快速推进各类国有资产利用盘活。林业与林地资源作为地方优质资产之一，也是地方政府积极探索、盘活运作的重要对象。不少地方政府也已试水启动包括林地与林木资源在内的林地经营权进行拍卖、转让等交易。

　　铁力市辖区内5个林场的林地和林辅用地提供30年特许经营权，由铁力市宏大农业综合开发有限责任公司通过公开竞价方式获得，后获得银行贷款9亿元。2023年1月，农发行伊春市分行为铁力市宏大农业综合开发有限责任公司发放首笔贷款。

　　2024年12月，在岫岩满族自治县公共资源交易中心对岫岩满族自治县国有清凉山林场、岫岩满族自治县国有龙潭林场、岫岩满族自治县国有东风林场、岫岩满族自治县前营镇林业工作站的共计281本林权证，4672.5公顷林地范围内30年可抚育间伐林木价值、落叶松主伐时的林木价值、岫岩满族自治县林业和草原发展服务中心所有的一期75公里防火道路未来20年租赁价值、红松松果未来30年预计净收益价值、30年林地流转的价值进行整体拍卖。整体起拍价26885万元。拍卖结果为买受人岫岩满族自治县新绿森林碳汇林业发展有限公司。

　　婺源县生态林场4638亩林木所有权、林地经营权转让项目于2024年6月14日下午在婺源县公共资源交易中心电子开标室举行了公开转让会。由意向受让方婺源县绿色产业投资发展有限公司取得该项目经营权。

　　本轮资产盘活中处置交易所涉及的林地经营权授予转让易与传统林地承包经营权混淆，两项权属既存在联系也相区别，在性质定义、权利授予获取方式与操作程序上存在不同，本文将结合法律规范与实践操作对比辨析，以供学习参考。

　　林地承包经营权具体称作集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地（简称“集体林地”）的承包经营权利，属于土地承包经营权。2016年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。“三权分置”下，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，这在《民法典》也进行了规定。此外，《森林法》第十七条还规定，集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地实行承包经营的，承包方享有林地承包经营权和承包林地上的林木所有权，合同另有约定的从其约定。

　　就林地经营权而言，法律上没有专门对其定义，一般泛指对林地实施经营管理并享有占用、使用、收益和依法处分的权利。例如，《民法典》第三百三十一条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，即土地（林地）承包经营权，承包经营权人将承包经营权互换、转让后，受让方享有土地（林地）经营权。再例如《国有林场管理办法》第六条规定，国有林场营业范围内的国有森林资源属于国家所有，由国有林场依法经营管理，即林场权属主体享有经营权。

　　由此看出，林地经营权概念上相较林地承包经营权更广泛，实际包含了林地承包经营权。林地承包经营权的流转主要以民营个体为主，流转受让主要是外村村民、工商企业、社会组织等主体；近年以来，在国有资产利用盘活项目中运作的林地经营权拍卖、转让等行为，多为对国有林场经营权的盘活运用，前述两者在获取路径与操作程序上存在不同。

　　2016年，国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。土地承包“三权分置”制度下，集体林地承包经营权人享有林地经营权及承包林地上的林木所有权，合同另有约定的从其约定。承包经营权人可以依法采取出租（转包）、入股、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权。未实行承包经营的集体林地以及林地上的林木，由农村集体经济组织统一经营。经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意并公示，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式依法流转林地经营权、林木所有权和使用权。集体林地经营权流转应当签订书面合同，并在行业主管部门办理林权类不动产登记。

　　2015年3月，中央、国务院印发《国有林场改革方案》，全面启动国有林场改革，推进国有林场政事分开、事企分开，健全责任明确、分级管理的森林资源监督管理体制。2017年12月底，国家林业部门形成《国有森林资源资产有偿使用制度改革实施方案》，2019年12月全国人大常委会审议通过的《森林法》修正案，明确国有林地、林木可以依法确定给林业经营者使用，林业经营者依法取得经营使用权经批准可以转让、出租、作价出资等。目前，国有森林资源资产有偿使用的主体为所有权人的国家（或代表、代理其履行所有者职责主体）、作为使用权人的国有林业经营单位、通过有偿使用方式获得森林资源开发利用权利的单位和个人（统称为有偿使用者）三个层级设置。

　　国家拥有的森林资源的所有权由国务院代表国家行使，国务院可以授权国务院自然资源主管部门统一履行国有森林资源所有人的职权。国有林场（指依法设立的从事森林资源保护、培育、利用的具有独立法人资格的公益性事业、企业等单位）等林权单位享有其营业范围内的林地经营权，依法经营管理国有森林资源资产。另外，按照《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）《国家林业和草原局“关于快速推进国有林区森林资源资产有偿使用的建议”复文》（2020年第7669号）等规范精神，国有林场林地经营权也能够最终靠租赁、特许经营等方式开展有偿使用，将一些范围内的国有森林资源提供给有偿使用者，并由有偿使用者向林权单位支付相关联的费用。

　　地方政府也相继出台政策探索推进国有林地经营权向社会企业市场主体进行授予或转让，社会主体在承接或受让后享有相应经营权。例如山西省林业和草原局《省直林区国有森林资源有偿使用管理办法（试行）》（晋林规范发〔2024〕6号）明确在省直林区范围内开展森林资源有偿使用的方式为租赁，由有偿使用者向林权单位支付相关费用。《重庆市国有林场特许经营管理办法（试行）》（渝林规范〔2024〕3号）规定，国有林场采用公开竞争方式依法授权或委托特许经营者，通过签订特许经营合同约定其在一定期限和范围内运营全民所有森林资源资产获得收益，并向国有林场支付特许经营使用费或履行基础设施代建、服务购买代付等约定义务。《福建省国有森林资源资产有偿使用办法（试行）》规定，国有森林资源资产经营管理单位可通过签订有偿使用合同或协议，将一些范围内的森林资源资产提供给单位或个人（以下简称“有偿使用者”）使用，由有偿使用者支付有偿使用费的行为，国有森林资源资产能够最终靠租赁、承包、合作等方式来进行有偿使用，由国有森林资源资产经营管理单位报森林资源资产主管部门审批后实施。

　　国有森林资源资产有偿使用的，还应该依据具体方式遵循相应操作程序。如使用实物资产出租或权利流转方式的，还应按照国有资产租赁或交易管理规范实施，如采用特许经营方式的，应按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等规范履行特许经营程序。

　　根据《国有林场管理办法》规范要求，国有林场可以合理规划利用经营管理的林地资源和森林景观资源，开展林下经济、森林旅游和自然教育等活动，引导支持社会资本与国有林场合作利用森林资源。在社会企业等单位主体取得林地经营权后，仍要坚持保护优先、合理规划利用的原则，主要开展的林地经营内容主要可包括：

　　以上具体经营内容还需以各地方规范性文件为准。涉及修建建筑设施的，严控相关规划与建设规模，占用或临时占用林地的建设项目应当遵守林地分级管理规定，报林业主管部门审批通过后实施。对有偿使用者在林地经营过程中对破坏国有森林资源的行为，按照情节轻重予以行政处罚或依照法律来追究刑事责任。

　　综上，在合规操作上需要非常提示的是，根据财政部《关于强化制度执行 逐步推动行政事业性国有资产管理提质增效的通知》（财资〔2024〕155号）第（十一）条“规范资产盘活管理”规定，严禁借盘活资产名义，对无需处置的行政事业单位国有资产进行处置或者虚假交易，以变相虚增财政收入。各级财政部门要加强监督检查，确保资产盘活合法合规、收入管理规范有序。那么需要在经营权内容创设策划、权利交易流程和资产收入确认上账等方面均需要按有关规范要求操作到位，否则可能涉嫌虚假盘活。

　　李兵天册（武汉）律师事务所主任，武汉市律师协会政企合作专业委员会主任、证券与资本专业委员会副主任，长期深耕基础设施与公共服务领域，尤其是政企合作、特许经营、项目融资、清算补偿以及有关争议解决；