文章通过梳理我国矿产资源资产所有权的委托代理模式和链条，理清矿业权出让收益的分配结构和原则。委托代理机制是在所有权与监管权分离的基础上，对自然资源资产所有权进行委托代理；矿产资源资产所有权的委托代理清单和链条贯穿资产的形成、占有、使用、处置4个生命周期，其收益分配的共享机制受各环节、各级自然资源部门所承担权责多少的影响。基于对内蒙古自治区锡林郭勒盟全民所有自然资源资产委托代理试点实证分析，文章提出构建矿产资源资产收益分配机制的路径建议：①提高地方分成；②设立专用基金；③不同矿种设立委托目标；④重构投资收益机制；⑤依职责确定收益分配比例；⑥减少委托代理链中间环节。

　　王晓欣,钱贵霞,张晶晶.矿产资源资产所有权委托代理机制探析——基于资产收益分配视角[J].中国国土资源经济,2025,38(2):58-66.

　　党的十八届三中全会、十九大、十九届三中全会均明白准确地提出“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。2019年4月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》）。2020年初，中央全面深化改革委员会明确将组织并且开展全民所有自然资源资产所有权委托代理试点作为一项重要改革任务。2022年3月，中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》），要求落实自然资源资产所有权的行权主体及其职责，首次将全民所有自然资源资产所有者职责明确为“主张所有、行使权利、履行义务、承担相应的责任、落实权益”五项内容，以此作为推进委托代理机制试点工作的理论基础和重要遵循，这是自然资源管理的重大理论创新。其中，关于“落实权益”的职责要求全面探索、健全收益管理和分配机制，公平分享全民所有自然资源资产收益。2023年，财政部、自然资源部、国家税务总局修订印发《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号），要求坚持系统思维和问题导向，统筹兼顾矿产资源所有者、使用者、管理者等各方利益，既保持企业适当负担水平，有利于矿业可持续发展，又切实维护国家权益和社会利益，合理调节矿产资源收益分配。

　　收益分配是自然资源资产管理的核心，健全自然资源资产收益分配制度，对促进社会公平正义和自然资源资产收益全民共享具备极其重大的实践价值。矿产资源国家所有权委托代理行使不仅涉及中央与地方的分权，还涉及“市场主体依法享有矿业权的确认和保护、矿产资源的有序开发利用、生态环境保护与国家资源安全”。基于矿产资源资产的横向生态联系和纵向约束联系，委托代理链上各个成员之间信息共享程度和承担的责任义务不同，这一些因素直接引发中央政府和地方各级政府之间、资源供给地与消费地政府之间、矿产业上下游之间等的矛盾，引发收益分配不合理的结构性问题。

　　全民所有自然资源资产所有权委托代理机制要求加强完善矿产资源有偿使用制度，规范矿业权出让收益征收管理，维护矿产资源的国家所有者的权利利益，积极引导矿产资源保护与合理规划利用，以此推动相关行业健康有序发展。

　　矿产资源资产所有权委托代理机制的核心是建立委托代理关系。国家作为矿产资源所有者将所有权委托给中央政府直接管理或地方政府代理管理。中央政府代表国家行使所有权，并授权自然资源部统一履行矿产资源资产所有者职责。地方政府则根据中央政府的授权，代理履行所有者职责。

　　《方案》明确矿产资源资产的委托代理包括五项职责：一是主张所有，开展清查统计和资产核算，摸清资产家底；二是行使权力，努力实现矿产资源资产的用益物权；三是履行义务，处置、配置矿产资源资产要履行有关规定法律规定和民事约定；四是承担相应的责任，承担资产损害的发现、核实、追偿和报告责任及相应法律责任；五是落实权益，做好资产管护、实现保值增值。

　　此前，我国自然资源资产管理实行“统一所有+分级管理”模式，地方政府仅在中央政府授权范围内对自然资源资产行使管理权，而不是所有权。《意见》精确指出，国务院代表国家授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度，委托的是自然资源资产所有权，“统一代表+委托代理”模式成为中国自然资源资产全民所有权行使体制改革的基本方向。这一变化要求分别编制由中央政府直接行使所有权和由省级、市（地）级政府代理履行所有者职责的自然资源清单，并明确相关自然资源资产的所有者履行主体、代理履行主体及其行权履职的详细的细节内容和权责，按照事权、支出责任和财力相适应原则，考虑相关收益属性，调整省级与市（地）级的收益分配比例，建立稳定的投入机制。

　　在委托代理机制中，由于处于委托代理链末位的代理人难以及时掌握矿产资源资产信息，因承担相应的责任能力受限而选择规避风险，一定要通过相应的激励（公平互惠）制度来解决委托代理问题。矿业权出让收益在央地两级分成获取的方式，一种原因是体现对地方履职尽责的激励，另一方面是依据地方在行使所有权中的支出。现实中，二者的作用在具体数额上难以准确区分，但分配方向的调整却体现出了激励强度的变更。

　　根据物权理论，矿业权出让收益是国家所有权权益的经济表现，但实际形成由国务院到国务院职能部门，再到地方政府和地方政府职能部门，最后到经营单位构成的委托代理链条。矿产资源资产所有权的委托代理要求完善矿业权出让收益管理制度。矿产资源资产的全民所有权是由中央政府以资源所有者代表的身份行使占有、使用、收益、处分矿产资源的权利实现的，履行相应义务，承担对应责任，落实资产管护，实现保值增值，履行矿产资源资产出资人职责等。而由于矿产资源分布于各省（自治区、直辖市）区域内，在履行矿产资源资产确权、清查统计、资产核算、实施储备、管护、处置等具体职责时，由各省（自治区、直辖市）来执行能够以更低的成本实现矿产资源资产收益。因此，中央政府能委托地方政府代为行使所有权，在这一过程中重要的是构建合理的委托代理机制，而委托和代理之间的收益分配就成为保证地方政府高效履职的重要激励机制。

　　矿产资源所有权管理目标和工作重点内容有：实现矿产资源所有者的权利利益及重要战略性矿产资源的保护性利用和储备；重点研究明确中央负责出让登记的重要战略性矿产资源中需委托省级政府履行的部分所有者职责；快速推进矿产资源公益性地质调查、矿产资源前期勘查、矿产资源探明储量登记等；加强对代理人落实“净矿”出让制度的监督检查；完善矿业权出让收益管理制度；探索建立矿产地储备制度。

　　在委托代理机制中需要明确委托代理模式及架构。建立省级自然资源主管部门代表省（自治区、直辖市）政府履行所有者职责的履职模式，明确代理人权责及各管理部门之间的协调模式。同时，建立省级矿产资源资产所有者职责的委托代理链条及省级自然资源主管部门的履职架构。

　　自然资源资产收益分配包括基于市场机制的收益初次分配和基于财政职能的收益再分配。从矿产资源资产的生命周期角度分析，可将其分为资产形成、占有、使用、处分四个阶段，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制增加了各级自然资源管理部门的权责，而矿产资源收益分配的共享机制受各环节、各级自然资源部门所承担的权责多少的影响。

　　矿产资源资产的形成需要通过地质勘查活动得以实现，保持一定规模的地质勘查投资是保障矿产资源资产保值增值的重要手段之一。作为矿产资源资产全民所有权代表的国家有必要不断地投资勘查勘探。2017年之前，我国的探矿权和采矿权价款用于补偿矿产资源资产形成中的国家投入，因此当时矿产资源资产的占有、使用和处分等职责的行使就难以明确为所有权职责；2017年之后，矿业权出让收益则不再只是用于补偿地质勘查投入，而是用于补偿所有权职责的执行。因此，矿产资源资产所有权收益分配应首先覆盖地质调查和地质勘查投入，央地之间的分配则需关注央地在资产形成中的投入额度。

　　占有矿产资源资产需要完成资产的清查、统计、评估核算等工作，明确矿产资源资产的价值。从民事所有权的角度看，自然资源部和省（自治区、直辖市）、市人民政府作为所有权履职主体，为了摸清家底、主张所有一定得完成对全民所有自然资源资产的统一调查监测、清查统计工作。摸清家底工作职责往往难以由某一级所有权履职主体独立完成，需央地之间的合作，因此，央地之间的所有权收益分配需考虑央地双方的职责履行情况。

　　使用矿产资源资产需要编制资产保护、使用规划，管理和合理规划利用资产，承担资产所有者的权利、义务和责任等。编制自然资源资产保护、使用规划，储备、管护、合理规划利用（自身利用）资产，建立全民所有自然资源有偿使用制度，制定全民所有自然资源资产处置、配置、特许经营等规则，承担全民所有自然资源资产损害的发现、核实、追偿责任。

　　处分矿产资源资产包括矿业权出让、储备和矿产资源经开发利用后矿山生态环境修复的投入等工作。矿产资源资产所有者依据国家需求来处分矿产资源资产，决定当前哪些资产需要出让用益物权，哪些有必要进行储备，合理规划资产的使用。

　　国家是矿产资源的所有者，拥有所有者的权利利益的收益，具有经济收益的分配权利，通过收益分配权来实现收益的全民共享。自然资源资产收益是指在自然资源资产公共产权结构化后，不同权能权利人因处置自然资源资产所有权、用益物权、规制权等权益所获得的货币收入，将自然资源资产收益划分为所有权收益、用益物权收益、规制权收益。对于矿产资源资产而言，用益物权主要由中央政府和地方政府的国有资本所掌控，实质上也是“央地”两级的收益分配问题。因此，矿产资源资产的收益共涉及以下6种（图1）：

　　矿产资源资产的所有权权益收益是指作为全民所有者代表的国家依法对矿产资源享有占有、使用、收益和处分的权利，国家将矿业权依法授予矿业权人并收取相关联的费用，是矿产资源国家所有权在经济价值上的实现，其行使目标是促进矿产资源资产的保值增值、保证全民所有者的权利利益得以实现。政府作为矿产资源所有权的代理人，体现在矿业权出让收益上，制定所有权收益获取的方式和比例，代理全民所有的权力，确定在转移矿产资源资产用益物权时收取相应比例的矿业权出让收益。

　　矿产资源资产的规制权权益收益主要来自于矿产资源开发中进行价格、数量、环境等方面规制所收取的资源税和行政规费，一方面可将由于自然丰度和开采条件不同而产生的级差收益收归国有；另一方面通过矫正市场行为，将外部性成本内部化，促进矿产资源合理高效开发利用。

　　矿产资源资产的用益物权权益收益大多数表现为矿业的利润。矿业可持续发展是保证所有权权益收益和规制权权益收益的前提，因此，所有权收益和规制权收益的获取必须以促进矿业行业发展为重要依据，才能使矿产资源资产的整体收益得以保障。

　　2017年印发的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）区分了矿业权价款和矿业权出让收益，前者是国家自行投资后收取的回报，后者是国家作为矿产资源所有权人将使用权出让后获得的相应对价。《暂行办法》对于维护矿产资源国家所有者的权利利益、完善矿产资源有偿使用制度等方面都有着重要意义，也是推动矿产资源全面可持续高效利用、维护矿产资源公平公正配置、营造公平矿业市场之间的竞争环境的必然要求。在委托代理机制中，中央政府和地方政府按照所有者职责，建立健全所有权管理体系，依法行使所有权，并承担对应的义务和责任。

　　对于收益分配，矿产资源资产委托代理机制首先关注的是所有权收益在央地之间的分配和全民共享问题，因此就需要理清所有权、规制权、用益物权的收益分配机制。用益物权收益基于矿业市场形成，所有权收益和规制权收益对于矿业企业而言体现为成本。设用益物权收益为U，矿业企业的营业收入为S，矿业企业的经营成本为C，所有权收益为V，规制权收益为R。则：

　　，即中央政府会将i职责分配给自己执行。上式中m为由中央执行的所有权职责事项总数，n为由地方政府执行的所有权职责事项总数，即

　　。所有权收益分配问题，一种原因是央地两级政府在所有权职责上的分配问题，另一方面是最小化职责支出与全民分享收益之间的分配问题。因此，矿产资源资产所有权收益分配问题转化为对每一项所有权职责该怎么样在委托人和代理人之间分配的问题。

　　当前，矿业权出让收益是所有权收益的主要体现形式，实现的是作为所有权人应获取的收益。资源税是规制权收益的主要体现形式，是国家为了合理开发利用矿产资源所采取的管理和规制措施所支付的成本。但当前矿业权出让收益和资源税都以矿产资源产品营销售卖收入为核算基础，实际作用有重复之嫌。从真正要体现的作用来看，所有权收益应当以矿业利润的一定比例收取，而资源税则继续沿用以矿业出售的收益的特殊的比例收取。

　　增加可以促使矿业企业减少相关成本，从而起到政府规制的作用。2017—2020年，全国采矿业平均成本占比84.4%，资源税+矿业权出让收益占比平均为5.4%，采矿业利润占比平均为10.2%。但资源税+矿业权出让收益占比从2017年的3.5%增长到2020年的7.3%，2017—2020年利润占比分别为8.6%、11.5%、11.4%和9.2%，无显著变化，成本占比从2017年的87.9%下降至83.6%。

　　的选取则单纯是在所有者和经营者之间分配利润，所有者与经营者共担经营风险，与其他自然资源相比，矿产资源在“主张所有”环节存在资源资产形成的地质勘查投入。2021年我国矿业权出让收益为1388.33亿元，补偿地质勘查投资后还剩余415.46亿元，2020年剩余251.38亿元，是2011年以来矿业权出让收益能够适用于补偿矿产勘查投资的两年。因此，矿产资源资产所有权收益必须在补偿矿产勘查投资后才能进行分享。

　　锡林郭勒盟是内蒙古自治区探索全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的三个试点地区之一，该盟积极开展矿产资源资产收益分配机制研究，以期为矿产资源委托代理工作提供经验。锡林郭勒盟自然资源局认真贯彻落实内蒙古自治区有关法律法规，盟级政府负责除自然资源部、自治区级自然资源主管部门负责的矿业权出让、登记以外的矿产资源，普通建筑用砂石土类的登记权全部下放至旗县自然资源局，矿业权出让收益分配比例均为4∶3∶2∶1。同时制定了《锡林郭勒盟全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点实施方案》，加强完善和推进该盟矿产资源资产管理工作。

　　调研获悉，锡林郭勒盟的矿产资源开发保护工作主要由市（旗）一级承担，但当前矿业权出让收益分成比例的市（旗）分享部分较低，收益难以覆盖相关支出，矿产资源资产收益分配存在结构性问题。在实际在做的工作中，各市（旗）矿产资源领域支出主要可分为三部分：一是矿业权出让前期工作经费，包含储量报告、开发利用方案、土地复垦方案和出让收益评估报告编制，以及矿山公路修建、养护和安全生产等费用；二是矿产资源日常监管、地质灾害防治、环境保护等费用；三是历史遗留矿山地质环境恢复治理等费用。这些费用主要从市（旗）矿业权出让收益或是自治区相关转移支付中安排。

　　此外，根据矿产资源领域财政事权与支出责任划分和实际在做的工作需求，所调研的市县的矿业权出让收益难以覆盖矿产资源相关支出。如2021年锡林浩特市矿业权出让收益为3448万元，而仅地质勘查与矿产资源管理一项支出达5642万元。2021年西乌珠穆沁旗矿业权出让收益为8115万元，而地质勘查与矿产资源管理一项支出347万元。而就锡林郭勒盟而言，2021年矿业权出让收益为9亿元左右，地质勘查与矿产资源管理支出费用占10%左右。

　　经汇总梳理，结合《方案》中关于旗县政府管理矿产资源资产等工作内容的要求，依据《内蒙古自治区自然资源厅关于进一步做好矿产资源储量管理工作的通知》，目前各级自然资源部门的财政事权和支出责任如图2所示。

　　随着2018年新的矿业权出让收益制度全方面实施，锡林郭勒盟矿业权出让收益快速增加，整体上缓解了矿产资源资产管理支出压力。但由于当前旗县一级矿业权出让收益分配份额很低，而旗县层面的实际管理职能较多，虽然矿业权出让收入大幅度的增加，但仍不能完全覆盖开支，实际调研中也发现旗县一级在矿产资源管理方面难以得到有力的资金保障。

　　2023年5月1日开始实施的《矿业权出让收益征收办法》，在出让收益征税的方法上对矿种目录内的144个矿种制定了“按额征收”和“逐年按率征收”两部分缴纳矿业权出让收益，均衡了矿业权人财务负担的时间分布，降低了企业成本，但这在某种程度上预示着矿业权出让收益会会降低，在这种情况下，合理分配矿业权出让收益更加成为有效管理矿产资源资产的重要变量。而矿产资源资产的增值主要通过技术投入和地质勘查实现，锡林郭勒盟近几年在矿产资源勘查方面的投入近乎为零，这将极大影响未来锡林郭勒盟矿产资源资产的稳定性，假如没有新的资源接续，不仅会影响到未来矿业权出让收益，更是会影响到占锡林郭勒盟GDP30%以上的矿业的持续发展。

　　最后，“净矿”出让通过在采矿权出让前期的有关政策处理，使竞得人不再受地面附着物及固定资产、矿业权设置、环境生态、林地占用等权益制约，在竞得相应矿业权后即可进场开展矿山建设，极大地降低了矿业企业开发利用资源的成本，来提升矿业权出让收益。但当前锡林郭勒盟在“净矿”出让方面还处于探索阶段，未能充分的发挥和利用“净矿”出让的便利。

　　在委托代理机制中，需编制自然资源清单，明确矿产资源资产的范围和权责。自然资源部会同有关部门编制中央政府直接行使所有权的矿产资源清单，试点地区编制省级和市地级政府代理履行所有者职责的矿产资源清单。同时，需建立完整的委托代理链条，明确各级代理人的权责和协调方式。对于矿产资源来讲，委托代理工作的重点是要更有效地增加、管理、使用矿产资源资产，这些工作的操作职能都需要在矿产资源所在区域内由区县级政府完成，但区县级政府并未匹配到更多的资源。为了理清委托代理机制下锡林郭勒盟各级政府实际增加的所有权职责，进行如下分析。

　　全民所有委托代理机制下所有者职责明确为“主张所有、行使权利、履行义务、承担相应的责任、落实权益”，“所有者职责”内涵的界定是生态文明建设和自然资源资产管理领域的重大理论创新、制度创新。而每一项职责的完成都需要支出相应的费用，因此可将其作为获取相应收益及收益在央地和全民之间分配的依据。

　　结合矿产资源资产的生命周期理论和《方案》中对五项职责的界定，中央和地方按4∶6分配矿业权出让收益就是相应职责的分配比例。为此，矿产资源资产所有权委托代理机制的建立是在收益分配视角的全新职责体系重构，分配比例的变化必须附带着职责的变化，具体如图3所示。

　　（1）全民所有。锡林郭勒盟的试点工作需要快速推进统一调查、监测和确权登记，根据锡林郭勒盟自然资源清单，组织并且开展矿产资源资产清查、统计和资产核查，完成矿产资源资产实物量清查统计和价值信息采集工作。协助内蒙古自治区建立资产清查价格体系。在内蒙古自治区全民所有自然资源资产清查管理系统建设过程中，提供锡林郭勒盟矿产资源资产实物量统计数据和价值采集信息，配合系统试运行，提出完善建议。

　　（2）行使权利。锡林郭勒盟的试点工作在建立健全自然资源资产管护、储备制度方面，开展矿产资源保护和使用规划编制前期工作，结合全盟自然资源禀赋特点，探索研究矿产资源资产保护和合理使用制度；按照自然资源部、内蒙古自治区自然资源厅部署，配合探索矿产资源战略基地（矿产地）储备制度；严格执行内蒙古自治区矿产资源总体设计中关于允许、限制、禁止勘查开发区和战略性矿产资源保护区的管控要求。

　　（3）履行义务。锡林郭勒盟的试点工作要求探索由盟行政公署代理履行全民所有自然资源资产所有者职责，部分所有者职责管理事项由盟自然资源局承担。

　　（4）承担相应的责任。锡林郭勒盟的试点工作包括探索建立由盟行政公署向盟人大工作委员会报告全民所有自然资源资产管理情况制度，将代理履行全民所有自然资源资产所有者职责情况纳入报告范围。由盟自然资源局汇总盟各部门提供的基础数据材料形成报告，各部门对本部门职责内有关全民所有自然资源资产的数据口径、来源等进行解释。

　　（5）落实权益。锡林郭勒盟将结合实际在试点期间对完善内蒙古自治区考核指标体系提供相关建议。依据自治区考核体系，探索建立受委托履职承担部门相协调的考核评价指标，由锡林郭勒盟行政公署对具体履职部门履行法律规定的所有者职责情况做考核和监督。发挥自然资源监察等监督机构的作用，探索多种方式监督全民所有自然资源资产所有者履职承担部门履行职责和所有者的权利利益维护情况。

　　为了保证地方政府履行职能的效果，尤其在全民所有自然资源资产所有权委托代理机制实施后，建议将收益分配向承担更多基础职责的区县一级倾斜，可参考我国各省（自治区、直辖市）经济情况、地区发展等因素后制定分成比例，向资源所在地和经济发展水平较弱的地区倾斜，有效弥补矿产资源前期开发经费所需，进一步调动区县级政府推进矿产资源开发的积极性，同时还能较好地稳定地方财力，兼顾各级的利益。

　　建议设立专门的政府基金账户，通过转移支付来补偿非矿业地区矿产资源资产管理问题。同时，在国务院纵深推进“放管服”改革的大潮下，“净矿”出让已成为多地积极探索实施的重要举措，在砂石土类的采矿权出让中取得了明显成效。因此，应积极推动“净矿”出让，有效提升矿产资源所在地收益分成，真正的完成全民共享发展成果。

　　针对不一样的种类的矿产资源，需要研究制定相应的委托管理目标和工作重点。例如，对于战略性矿产资源，需要加强国家统筹规划和宏观调控，保障国家安全；对于优势矿产资源，需要促进其合理开发和利用，提高资源利用效率；对于紧缺矿产资源，需要加强保护和储备，建立相应的调控机制。

　　当前的矿业权出让收益作为所有权收益不再体现矿业权价款，矿产资源勘查的投资收益无法直接包含在矿业权出让收益中，矿产勘查合作投资的收益分配出现争议，已获得的勘查成果难以正常出让，有些地区的地勘基金投资方向和方式出现重大调整和变化，财政投入不确定因素增多，社会资产金额的投入矿产勘查的积极性下降。因此，亟需基于全民所有矿产资源资产收益分配重构矿产资源勘查的投资收益机制。

　　矿产资源资产所有者收益应按照“主张所有、行使权利、履行义务、承担相应的责任、落实权益”的各项职责在央地之间及省、市和区县之间的分配情况确定收益分配比例，这就要一直完善委托代理机制，将履行矿产资源资产全民所有者的权利利益的职责进行细分，并通过激励机制来确定委托人和各级代理人的收益分配模式和比例。

　　建议将矿产资源资产的代理权直接委托至矿产资源资产直接管理者，是因为矿产资源较其他自然资源更为集中，将矿产资源资产管理的代理权授予距离这些资产更近的政府部门，将会减少代理链的中间环节，更高效地发挥激励作用，提高矿产资源的管理效率和利用效益。

　　作者简介：王晓欣（1995—），女，山西省孝义市人，内蒙古大学经济管理学院博士研究生，主要是做产业经济研究。